近年来，随着城乡融合加速，一些靠近城市的村庄开始将连片闲置的宅基地和农房进行整体改造，打造共享办公空间、设计师工作室、文创产业园等新型业态。这类项目不仅盘活了沉睡资源，也催生了“乡村+创意”“乡村+科技”的新经济形态。然而，这种远超传统“居住”或“农家乐”功能的利用方式，是否触及了国家关于农村宅基地使用的政策红线？其法律性质应如何界定？是集体建设用地流转，还是宅基地使用权流转？

一、是否突破政策红线？关键在于“用途”与“主体”

国家明令“严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”，其核心目的在于防止城市资本变相圈地、侵占农村集体土地、损害农民利益。这一政策红线的实质是防止宅基地非农化、非集体化、非公益化。

而当前城郊村庄的改造项目，若具备以下特征，则并未必然突破政策红线：

-改造主体为村集体或本地农户：项目由村集体经济组织主导，农民以出租、合作、入股等方式参与，而非由外来资本独资建设私人会所；

-用途服务于创新创业和公共服务：用于文创、设计、电商等轻资产产业，具有带动就业、促进乡村振兴的公共属性；

-未改变宅基地所有权性质：土地仍属集体所有，农民宅基地资格权未被剥夺，房屋仍以原农户名义登记或合作运营；

-建筑形态与规模合理：未大拆大建、未形成封闭式高档会所或别墅群，保持乡村风貌与开放性。

因此，这类项目若在合规框架下推进，属于对闲置资源的集约化、产业化利用，与“建设别墅大院和私人会馆”有本质区别，不应被“一刀切”禁止。

二、法律定性：属于“宅基地使用权流转”范畴

从法律性质看，此类改造项目应定性为宅基地使用权的流转与再利用，而非集体建设用地流转，理由如下：

1.土地性质未变：所用土地仍为宅基地，未依法办理土地用途变更手续（如转为集体经营性建设用地），不适用《土地管理法》第六十三条关于集体经营性建设用地入市的规定；

2.权利基础仍为农户使用权：改造基于农户合法享有的宅基地使用权，通过出租、合作等方式实现使用权流转，符合“鼓励盘活闲置宅基地”的政策导向；

3.流转方式为“三权分置”下的使用权放活：在坚持集体所有权、保障农户资格权的前提下，放活使用权，允许其用于符合规划的经营性用途，是当前改革的重要方向。

但需强调：这种流转仍受“一户一宅”“面积标准”“非农建设限制”等约束，且经营用途需经乡镇政府审批，纳入村庄规划和产业引导目录。

三、合规路径：在政策框架内创新，避免“越界”风险

为确保此类项目合法可持续，应遵循以下路径：

1.坚持农民主体地位：村集体主导规划，农户自愿参与，收益共享，防止“资本下乡圈地”；

2.履行审批程序：改造方案须经村民会议同意，报乡镇政府备案，涉及建筑翻建的需取得规划许可；

3.控制经营强度：避免大规模商业开发，限制高密度、高能耗产业入驻，保持乡村生态与文化本底；

4.探索“负面清单+正面引导”管理：地方政府可出台细则，明确允许的产业类型、建筑风貌、运营模式，既鼓励创新，又防范风险。

四、未来展望：推动制度供给，为“宅改创”正名

当前，许多地方已出现“艺术乡建”“数字乡村工坊”等成功案例，亟需从国家层面明确政策边界，推动“宅基地使用权可依法用于符合规定的经营性用途”的制度设计。可考虑：

-在试点地区允许宅基地使用权有条件用于文创、科创等轻资产产业；

-探索“宅基地使用权+集体经营性建设用地”联动改造模式，对连片区域依法调整用途；

-建立“乡村产业用地”分类管理机制，为城乡融合新业态提供合法空间。